特色小镇建设中的土地政策详解和用地方案

特色小镇作为新生事物，对土地的需求与以往其他建设项目有所不同；就政策供给端而言，土地政策很多，集成应用的空间很大。但是，目前还缺乏专门针对特色小镇的政策，供需对接不易。

而不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。

特色小镇落地，需要将散见于不同法规和政策文件中的土地政策集成起来，与小镇的具体用地需求对接。

首先需要明确的是，并非所有的土地都能用于特色小镇建设。

其次，特色小镇可以通过多种用地方式落地，不是所有的小镇用地都必须是国有土地，不是所有的小镇用地都必须是新增建设用地；不是所有的小镇用地都必须是建设用地；不是所有的小镇用地都要一次性取得；不是所有的小镇用地都需要建设运营方自持；也不是所有的小镇用地都必须招拍挂出让。

特色小镇的土地政策，从中央层面的政策看，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径：

一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；

二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；

三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；

四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

到各地方层面，其土地政策又不尽相同，

1、在建设用地计划中保证或优先安排，如重庆市专项下达特色小镇示范点建设用地计划指标。福建省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标。

2、奖励和惩罚用地指标。天津对如期完成年度规划目标任务的，市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

3、城乡建设用地增减挂钩指标：湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标。陕西省政府为每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标。

4、利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。

5、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。

6、过渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新业态可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

7、农村集体土地流转和租赁。如内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。

这些各省、自治区、直辖市的特色小镇用地政策都是在《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》原则性意见基础上的细化。

总体来说，建设特色小镇的用地方案还是比较多的，按照对现行政策的梳理结果，有30余种用地解决方案可供特色小镇使用。

方案一：使用存量国有建设用地

1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

2．国有土地划拨--行政方式。

3．国有土地使用权出让：协议或招拍挂方式。

4．国有土地租赁：协议或招拍挂 。

5．国有土地使用权作价出资或入股：协议方式。

除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

方案二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目

方案三：圈外单独选址建设项目用地

方案四：使用国有农用地

建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

方案五：直接使用集体建设用地

有六种情形可使用集体建设用地。

1、乡镇村公益事业、公共设施用地。

2、村民住宅。

3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。

4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。

5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。

6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。

方案六：使用国有未利用地

建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。

方案七：使用集体未利用地

可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

方案八：使用设施农用地

设施农用地不包括以下用地：

经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；

以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；

各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

方案九：结合土地整治、村庄整治安排用地

土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。

方案十：使用增减挂钩项目建新区用地：视同建设用地。

方案十一：农业项目使用国有农用地：承包经营、承包经营权流转、仍由农场职工按要求耕种。

方案十二：农业项目使用集体农用地：承包经营、承包经营权流转、四荒地拍卖、仍由原农户按要求种植。

方之十三：使用四荒地等未利用地 ：四荒地：荒山、荒沟、荒丘、荒滩 ；使用方式：承包经营、四荒地拍卖、流转；使用年限：最长50年；使用方向：开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。

方案十四——三十一：

14.填海造地 ；

15.抢险救灾用地 ；

16.临时用地；

17.先行用地；

18.一般采矿用地 ；

19.石油天然气钻采及配套用地；

20.闲置地处置与利用；

21.工矿废弃地利用或复垦置换 ；

22.低效地再开发利用；

23.农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。

24.农村道路用地：符合条件的农村道路用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。

25.农田水利设施用地。主要用于农田灌溉和群众生活水源的坑塘、水库、沟渠和河道等。属于农用地，不属于建设用地，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

26地质灾害治理工程用地：按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

27.管线用地：地役权

28.利用低丘缓坡用地政策

29.光伏用地

30.新产业、新业态用地

31.农村党建、医疗、图书、体育等配套用地的解决

……

三、特色小镇该如何落地？

特色小镇建设思路不能停留在房地产开发项目怎么拿地这个角度，首先要纠正一些不太正确的观念。要注意：

◆不是所有的土地都能用于小镇建设！

◆不是所有的小镇用地都要必须国有土地！

◆不是所有的小镇用地都必须是新增建设用地！

◆不是所有的小镇用地都必须是建设用地！

◆ 不是所有的小镇用地都要自持！

◆不是所有的小镇用地都必须一次性取得！

◆不是所有的小镇用地都要办理出让手续！

◆不是所有的小镇用地都必须招拍挂！

……