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田园综合体建设支持保障机制的若干思考 !

时间:2019-01-17 浏览量: 分享到:

田园综合体建设对新时代完善乡村体系、促进城乡融合发展、推动新农村建设升级、重构乡村治理机制都具有重要意义。受城乡二元体制的长期影响, 支持保障体系不健全成为当前制约田园综合体建设的突出障碍。为此, 需要在厘清田园综合体理论内涵及主要特征的前提下, 明确努力方向, 加强体制机制创新, 构建财政投入、主体参与、乡村治理、生态与文化保护四大支持保障机制, 为田园综合体建设营造有利的制度环境。


2017年中央一号文件首次提出建设“田园综合体”, 这对新时代完善乡村体系、促进城乡融合发展、推动新农村建设升级、重构乡村治理机制都具有重要意义, 是进一步深化农业供给侧结构性改革、大力实施乡村振兴战略的重要平台与载体。与此同时, 田园综合体建设也是一项系统工程, 需要规划设计、要素投入、制度创新等多个方面的集成系统推进。受城乡二元体制的长期影响, 支持保障体系不健全成为当前制约田园综合体建设的明显突出障碍。因此, 在厘清田园综合体理论内涵及主要特征的前提下, 明确努力方向, 加强体制机制创新, 构建财政投入保障机制、主体参与保障机制、乡村社会治理保障机制, 生态与文化保护机制、为田园综合体建设提供有利支撑是目前应着重思考并解决的主要问题。


田园综合体建设支持保障机制的若干思考 !


一、田园综合体建设的重要意义

聚焦新时代实施乡村振兴的战略背景, 积极推进田园综合体建设具有以下重要意义:


1. 田园综合体建设是新时代完善乡村体系的迫切要求

进入新时代, 我国传统的“三农”问题已经在发展中得到缓解, 但是村庄如何实现生产生活生态的进一步有机融合、农民如何获得更加稳定持续的收入来源等新的“三农”问题也逐渐呈现出来, 城乡差距呈现加大趋势成为不争的事实。2017年, 我国城乡居民收入比为1.93∶1, 比提出新农村建设的2005年水平 (3.22∶1) 明显缩小, 但城乡居民收入绝对差达11458元, 比2005年高出5304元。 (1) 12016年, 城镇居民可支配收入中财产净收入的占比为9.73%, 而农村仅为2.2%, (2) 2城乡财富积累的巨大反差成为城乡居民主要耐用消费品拥有量差距较大的重要原因。此外, 农村住房和居住环境、公共文化、基础设施等仍然明显滞后于自身发展需要。导致城乡差距加大的原因既有制度性因素, 也有经济规律、社会文化等方面因素。从现阶段看, 缩小城乡差距、构建新型城乡关系, 应坚持实施乡村振兴战略, 着重通过优化乡村规模和空间布局、推动乡村层面的变革、建立起适应现代农业经营方式的乡村体系加以解决。田园综合体建设正是在实践基础上为契合这种改革方向应用而生。


2. 田园综合体建设是新时代促进城乡融合发展的客观要求

随着我国城乡、工农关系进入新的阶段, 新的城乡空间形态不断涌现, 成为深化农业供给侧结构性改革、促进城乡融合发展的重要平台和载体。国内发达地区的先行探索表明, 利用经济信息、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势, 加快创建一批特色小镇 (或新形态的功能型社区) , 不仅符合经济社会发展规律, 而且有利于破解经济结构转化和动力转换的现实难题。这类功能区具有现代文明的内核和乡村景观的外形, 是处于传统农村和现代都市之间的新形态, 是在城市化和逆城市化之间的新选择。在国家大力推进创新创业的时期, 综合区位、资源、人口、产业等因素变化, 结合新农村分化发展的趋势, 有条件的村庄会成为一个多方共赢的创新空间和生活空间, 一般的村庄也将成为文化传承与扬弃的重要载体。田园综合体建设正呼应了城乡融合发展对乡村功能与形态变化的新要求。


3. 田园综合体建设是新时代推动新农村建设升级的重要手段

乡村振兴战略是新时代我国做好“三农”工作的总抓手, 总要求体现为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 其中“生态宜居”是乡村振兴的关键。经过大规模社会主义新农村建设, 我国农村生产生活条件得到了极大改善, 部分地区的新农村已经初步实现了基本公共服务与城市的均等化, 面临的主要矛盾是从保障农产品供给和农村基本生产生活条件向提高供给效率和质量、全面拓展农村功能与优化农民生活环境转变, 迫切需要打造新农村建设升级版。这不仅需要转变发展理念, 更需要转换发展动力。前期探索证明, 依赖土地增值收益推动的新农村建设不可持续, 新农村建设必须由外源性投入向内外共同投入转变, 激发农民参与村庄建设与管理的积极性, 形成通过乡村不断发展获得持续收益的长期目标体系。田园综合体建设以农民合作社为主体, 就是要矫正前期新农村建设动力机制短期化的问题, 构建起以农民为实际建设者、管理者和受益者的长期动力机制, 这是推动新农村建设升级的重要手段。


4. 田园综合体建设是新时代重构乡村治理机制的重要契机

随着农村人口结构的变迁和经济功能的变化, 传统的“熟人社会”逐渐瓦解, 农村社会治理的目标、对象和方式均发生深刻的变化, 而农村经济关系的特殊性也使行政化管理体制效率较低, 所以迫切需要重构我国乡村治理体系。其中, 如何协调各类主体间的利益关系将成为农村社会治理必须解决的关键问题。田园综合体建设不仅带来农民生产生活物质条件的改善和农村景观的变化, 更是一次农村社会经济关系的全方位调整。田园综合体建设实践中也会不断涌现一些创新路径, 为乡村治理机制完善带来重要契机, 提供有益经验和可行路径。


二、田园综合体的理论内涵及主要特征

当前, 田园综合体建设实践存在的分歧以及偏差等, 与理论认识模糊相关联, 因此有必要厘清田园综合体的概念内涵以及主要特征。


1. 理论内涵

田园综合体以乡村生活和现代农业为基础, 融入低碳环保、循环可持续的发展理念形成的田园生产、田园生活、田园生态有机统一体, 是与现代农业经营方式和居民生活方式相适应的农村功能和经济关系呈现形态, 是深化农业供给侧结构性改革的重要平台, 是促进城乡融合的有效抓手, 是推动新型城镇化进程的现实载体。从国家对社会主义新农村建设的政策脉络可以看出, 田园综合体建设不是凭空产生, 而是新农村建设进入新阶段后转变的客观要求, 即从传统的改善村容村貌、提升农民生活质量向实现宜产宜居、环境友好、文化特色、治理现代的乡村多元功能转变。


2. 主要特征

(1) 形态特征。田园综合体是农村新型社区与现代农业体系在特定空间范围内的有机融合, 主要集中于大城市周边、风景名胜区或劳动密集型农业经营区等人口相对集聚的地区, 呈现出自然景观、村庄文化与现代产业的融合状态, 具备传统农耕村落与现代商业集镇的双重特征。

(2) 功能特征。田园综合体具有农业生产、商贸集散、公共服务、居住、旅游康养等多元功能。从乡村自身功能看, 田园综合体“是循环农业、创意农业、农事体验和田园社区四位一体, 具备农业生产、文明生活、休闲旅游和综合服务等多种功能, 宜居宜业宜游的美丽乡村新形态”。

(3) 3从城乡体系来看, 田园综合体能够提供安全农产品、优化城乡产业布局、延伸城乡职能空间, 既是农村经济活动中心、农村人口集聚中心, 也是满足城市人口休闲度假等需求的重要场所。

(4) 社会结构特征。田园综合体由本地农户、外来经营者、企业、社会组织等构成, 相对于传统的农村社会结构, 田园综合体呈现出更强的流动性和组织性。在流动性方面, 田园综合体常住居民中外来人口所占比重较高, 社会结构更加多元、利益关系更加复杂。在组织性方面, 田园综合体中集体经济将得到迅速发展, 农民之间、当地居民与外来居民之间更多地以合作社等利益联结方式形成紧密的共同体。


三、田园综合体建设存在的突出问题

调研发现, 当前田园综合体建设既有理论认识的模糊, 也受体制机制掣肘, 同时关键的支持保障体系不健全, 需要在未来推进中引起高度重视。


1. 相关认识模糊

一是对田园综合体性质认识不明确。由于田园综合体建设涉及较多决策部门, 有些部门将其视为农业发展项目, 认为应该将高标准农田建设等基础设施作为建设重点;有些部门将其视为土地整理项目, 将获得建设用地结余指标做为重要目标;还有部门认为, 应比照“田园东方”的做法和经验, 将乡村旅游、休闲康养做为其发展方向。出现这种情况主要是因为上级部门对田园综合体性质界定存有分歧, 缺乏明确的建设指导意见, 给基层实践造成较大困惑。二是对田园综合体产业定位不明确。调研发现, 田园综合体产业定位普遍存在“旅游化”倾向, 不仅失去“农”的本源与特色, 而且资金使用造成浪费, 部分成为接待考察、学习的“样板工程”, 有些由于无法集聚人口甚至成为空心村。三是对田园综合体主体定位不明确。2017年中央一号文件明确提出, 田园综合体建设要“以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益”, 但实际中依然存在过度依靠企业力量、将企业作为主体的倾向。


2. 体制机制阻碍明显

一是改革配套协同不足。田园综合体建设是一项系统工程, 需要多个领域改革协同推进, 但目前农村土地、金融等各项改革仍不能有效配合, 基层也需应对多个部门, 在一定程度上增加了改革成本。二是政策连贯性不强。为有效控制风险, 部分农村改革采取了渐次推进的方式, 但这也造成政策的不连续性, 致使田园综合体建设面临较多现实困难, 推进较为缓慢。三是改革容错性不够。田园综合体建设作为一项新的农村改革任务, 需要基层大胆创新、主动探索, 但部分基层干部对于改革预期不稳定, 特别是对“日后问责”的担心严重制约了创新积极性, 对田园综合体建设带来不利影响。


3. 财政资金支持方式亟待创新

一是财政资金投入方式需要创新。田园综合体建设资金由中省财政资金切块下达, 按照三年平均分配方式拨付, 而田园综合体建设涉及内容较多, 平均化的资金拨付方式与建设进度难以匹配。二是财政资金投入环节需要调整。目前大部分田园综合体建设资金均投向道路等基础设施完善上, 但实际上承担田园综合体建设试点的地区多为基础条件较好的乡村, 更需要在产业升级、技术创新等方面给予财政资金支持。三是财政资金管理方式需要调整。调研发现, 投入田园综合体建设的中省财政资金均按照农发项目进行资金管理, 而农发项目多为基础设施建设项目, 资金使用不允许采取以奖代补方式, 不利于发挥社会资本、合作社以及农户参与积极性。


4. 农民参与难

一是农民参与的积极性有待激发。不少农民仍认为田园综合体是政府主导的基础设施建设项目, 或者是大企业的经营项目, 而且缺乏来自外部的激励, 因此他们主动参与建设的意愿不强。二是农民缺乏参与的金融支持。虽然许多地区设立了农民贴息贷款等相关金融产品, 但农民能获得的金融支持产品较少且额度有限, 在农民自筹资金不足的条件下, 田园综合体建设往往通过工商资本投入解决。三是农民缺乏参与的人力资本。由于缺乏专业的服务意识和技能, 由农民提供的民宿、餐饮等服务仍停留在传统的“农家乐”阶段, 难以适应田园综合体现代乡村旅游发展的需要。


5. 组织管理方式滞后

一是传统村庄行政化管理方式难以适应田园综合体跨区域、多功能的特征。目前许多行政村仍由“村两委”承担管理职能, 田园综合体建成后将面临原行政村“村两委”利益协调问题, 即在农民自治尚未完善的情况下, 如何转变田园综合体的社会治理方式, 从行政化管理向村民自治管理转变是基层面临的难题。二是田园综合体建设给乡村治理带来现实挑战。随着田园综合体的发展, 合作社、家庭农场、工商资本等多种新型经营主体所占比重将越来越高, 如果不能为其提供参与乡村治理的有效途径, 将造成乡村内部利益集团间的冲突。


6. 生态环境和传统文化保护机制建设滞后

一是产业发展与环境保护的矛盾难以协调。在田园综合体建设过程中, 经营主体坚持绿色有机生产的动力不足, 同时乡村民宿、酒店、餐饮业的发展带来大量生活垃圾及污水, 在转运和循环处理成本较高的条件下, 如何建立起有效的激励监督机制以保证本地环境不被破坏是必须考虑的重要问题。二是本土传统文化资源开发不足。调研发现, 各地在田园综合体建设过程中, 虽然都提出了要保护乡村文化, 但对于本土特色文化的挖掘不深, 仍处于口号、标语等浅层次保护和开发阶段, 缺乏系统性的文化挖掘、保护与开发制度。


四、构建田园综合体建设支持保障机制的若干思考

鉴于田园综合体建设的系统性, 未来推进中应在进一步明确努力方向、加强体制机制创新的基础上, 着重构建财政投入、主体参与、乡村治理、生态与文化保护四大支持保障机制, 从而营造田园综合体建设更加有利的制度环境。

1. 明确田园综合体建设方向

一是出台相关政策。建议省级相关部门出台田园综合体建设的指导意见, 明确田园综合体的内涵、发展定位、资金使用总体原则、考核标准等关键内容;市级部门出台田园综合体建设的具体政策, 根据实际情况制定建设标准、项目内容等, 并赋予基层在符合总体政策原则的前提下探索创新的权利。对已经申报立项的田园综合体项目, 向中央积极争取修改权限, 留足建设前思考、规划、制度设计时间, 渐进有序推进田园综合体建设。二是确立田园综合体产业定位。组建省级乡村产业发展指导专家库, 以政府购买服务形式邀请专家对各地田园综合体的产业定位给予指导。积极组织合作社负责人、基层干部等到先进地区或国家参观学习。引导各地推进农文旅有机融合, 将乡村旅游作为农业的功能延伸和乡村文化的价值实现, 严控乡村旅游盲目、同质发展现象。三是明确农民主体地位。重构和壮大集体经济组织, 保证农民在建设中主体地位和作用的发挥。通过土地整理和新居建设为集体经济组织注入资产, 在土地整理和复垦后, 明确集体土地、山坪塘、林地等资源性资产的集体所有权。在做好田园综合体集体经济组织成员身份确认、厘清综合体居民与集体成员关系的前提下, 完善财政支农资金形成资产股权量化制度, 鼓励各地将财政支农资金形成的资产量化为集体经济组织资产。


2. 创新体制机制

一是增强改革协同性。建议选择一个国家级或省级田园综合体作为改革试点, 将自主改革内容集中于试点范围, 形成系统化的改革措施实施制度。增强各级政府和部门的协同性, 合理设定政策目标, 减少政策任务逐级递增的现象。二是提升政策连贯性。注重前期改革成果的运用, 稳步推进相关政策实施, 稳定基层干部和市场主体预期;强化依法执政理念, 建立下级部门对上级部门乱作为的申诉机制;明确政策执行主体、方式及考核时间等, 避免政策变动的随意性。三是建立容错机制。明确试错条件、免责措施, 对先行先试改革因无先例遵循、政策界限不明、不可预知因素、缺乏经验等而出现探索性失误或未达到预期效果的基层干部, 免除相关责任。允许基层在田园综合体建设中适当留白、循序推进建设, 对于尚未明确或条件不成熟的任务可留出空间, 待时机成熟后再继续。


3. 加强财政投入保障机制

一是创新财政资金投入方式。根据建设环节的不同需求向上争取资金, 实现以项目整合带动资金整合。探索通过土地、存量资产、国有资产收益等注资方式, 发行新农村社区建设债券, 同时灵活运用土地抵押贷款、信托投资计划融资等方式, 多渠道筹措资金。二是调整财政资金投入环节。减少对道路等基础设施投入的比例, 增加对农技投入、高标准农田建设、品种改良、管理提升等方面的投入。在具备条件的地区探索“智慧农业”“智慧社区”建设, 提升农业经营、农村治理的现代化水平。三是完善财政资金管理方式。进一步完善“因素分配、切块下达、绩效挂钩”的定向财力转移支付管理模式, 继续推进财政资金“四到县”机制和财政资金“五补五改”模式, 提升县 (区) 财政资金管理能力。


4. 畅通主体参与机制

一是拓展农民参与的多种渠道。引导农户提高组织化程度, 鼓励农民根据田园综合体产业发展建立各类专业合作社, 在符合规划和相关政策的前提下, 赋予农民以多种方式经营其自有财产的权利, 帮助农民拓展宅基地、房屋等资产多种功能。二是加大金融支持。引导金融机构针对田园综合体建设中合作社、农民、企业等需求开发金融产品, 拓展项目区内可抵押物范围, 探索以集体土地收益权、承包地经营权、新居规划宅基地及房屋产权、预期土地结余指标收益权为抵押的融资方式。三是完善工商资本参与机制。在具备条件的地区, 探索社会资本与农村集体合股进行田园综合体建设, 构建社会资本支持社区建设的长效机制, 对长期投入的企业和组织给予更多财政奖补、贴息政策和配套项目投入。加快建立风险基金制度建设, 对社会资本做好风险提示, 特别要控制无涉农经验的社会资本盲目进入农村。积极构建社会资本多元化退出机制。


5. 完善乡村社会治理机制

一是提高基层党组织能力。探索根据田园综合体人员结构、区域功能设置党组织, 引导党员发挥服务、示范和引导作用, 帮助解决建设中农民生活方式无法适应、居民间沟通不畅等现实问题。二是强化社区自治组织建设。建设以常住人口为主体的基层治理实体组织, 鼓励常住居民参与社区治理, 增强新型经营主体在乡村治理中的参与度和作用。三是推进公共服务机构及人员下沉。逐步引入田园综合体居民社区物业管理公司, 引导社区居民树立购买服务的观念。应用现代信息技术建立“互联网+乡村治理”模式, 形成以互联网为载体的社区信息发布、数据采集、利益表达机制。


6. 健全生态与文化保护机制

一是构建田园综合体与生态环境协同发展机制。设立生态环境优化奖励基金, 设立具有科学性和持续性的生态环境考核指标, 对于在建设同时保护和修复环境的农户、合作社、集体经济组织、企业等主体给予奖励。二是注重乡村文化保护与重塑相结合。允许地方在田园综合体财政投入资金中, 列支文化挖掘与保护项目, 引导文化、旅游等部门项目与田园综合体建设相结合。深入挖掘乡村历史文化价值, 提炼凸显文化特色的经典性元素和标志性符号, 合理应用于村落规划设计。发展文化旅游、文化休闲、民俗体验、观光农业等特色型农村文化产业链条, 将田园综合体建设与农村文化传承有机结合, 推进乡村文化多样化发展。


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